Vittorio Possenti

Pagine di filosofia - Etica, Metafisica, Politica

  • Aumenta dimensione caratteri
  • Dimensione caratteri predefinita
  • Diminuisci dimensione caratteri
Home Pace e diritti umani Universalismo dei diritti e governance globale. Il cammino verso una società politica planetaria

Universalismo dei diritti e governance globale. Il cammino verso una società politica planetaria

E-mail Stampa PDF

Universalismo dei diritti e governance  globale.
Il cammino verso una società politica planetaria

in AA. VV., Governance globale e diritti dell'uomo, a c. di M. Nordio e V. Possenti, Diabasis, Reggio Emilia 2007, pp. 27-47

1.  Può l’ideale dei diritti umani attivare una governance politica globale?
L’idea dei diritti umani riveste da oltre mezzo secolo una funzione di guida analoga a quella d’altre grandi prospettive che hanno contrassegnato il pensiero politico e la prassi civile moderna: il giusnaturalismo, il contratto sociale, la separazione dei poteri. Il canone dei diritti umani può anzi esercitare oggi e nel futuro un influsso più ampio e duraturo di quelle dottrine: esso appare un’idea politica attiva a disposizione per generare ordine nuovo, sottrarre la convivenza alla minaccia della violenza e dell’ingiustizia, assegnare regolazione normativa ai rapporti planetari.

La mia tesi centrale è che abbiamo bisogno di un quadro di diritti umani universali (sia pure di quelli più fondamentali e non troppo flessibili), e di procedere verso forme di autorità politica di ordine crescente che prefigurino il cammino verso autorità politiche mondiali incaricate di vegliare sul bene comune mondiale, di prevenire la guerra e la fame, di dare realtà al cammino verso una società politica grande quanto il mondo. Il ‘villaggio globale’ è unito per il bene e per il male, ma è senza testa, senza un’autorità politica di pari livello, disposta naturalmente secondo sussidiarietà. La sua mancanza rende molto difficoltoso il raggiungimento di scopi globali (global goals).  Le questioni che faranno da sfondo al mio intervento si riconducono a due. Da un lato si chiede se l’universalismo dei diritti umani è sufficiente per una global governance politica nella costellazione postnazionale, capace di rendere effettivo un ordine internazionale rispettoso dei diritti umani fondamentali e di preservare la pace; o se invece siamo condannati all’anarchia terroristica che insidia un’effettiva garanzia dei diritti, e a risorgenti rischi d’egemonia. Dall’altro si domanda come  una comune adesione all’ideale morale dei diritti umani e l’accettazione di una rete giuridica mondiale su di loro fondata, possano favorire il cammino verso una società  planetaria, guidata da autorità e istituzioni politiche di pari livello. A partire dal 1945 si è cercato di costruire istituzioni internazionali capaci di regolare  i diversi aspetti di un mondo uscito sconvolto dalla seconda guerra mondiale. A sessanta anni di distanza ci troviamo dinanzi ad un panorama diversificato in cui, senza negare i guadagni ottenuti, quattro punti meritano la massima attenzione per i rischi di involuzione  presenti:
I) la seria crisi dell’ordine multilaterale basato sulle Nazioni Unite che comporta lo stallo del movimento verso istituzioni politiche mondiali. Da alcuni anni sono aumentati i fenomeni di instabilità e di complessità in specie nell’ambito internazionale, ed è cresciuta la tentazione dell’unilateralismo. Il suo rafforzarsi non aiuta a percepire che per sconfiggere il terrorismo globale sarebbe necessario rafforzare le istituzioni multilaterali e il rispetto del diritto internazionale, che viceversa hanno ricevuto gravi danni per i noti eventi degli ultimi anni. Dall’11 settembre 2001 si è verificata una preoccupante divergenza tra la questione della sicurezza nazionale e quella dei diritti umani, nel senso che vari Stati privilegiano la sicurezza a spese dei diritti. Concentrandosi sulla prima, l’esito probabile è di ignorare le cause sociali e politiche del terrorismo o almeno della simpatia che qua e là riscuote.
II) il mancato conseguimento degli obiettivi di sviluppo dell’Onu e i tangibili rischi che i
millennium goals proiettati al 2015 vengano elusi;
III) i crescenti problemi nella regolazione degli scambi globali e conseguente aggravamento delle disuguaglianze globali; IV) l’inerzia nei confronti dell’ambiente e dei pericoli derivanti dal riscaldamento globale.
Nei casi II) e III) una globalizzazione economica lasciata in mano all’ortodossia neoliberista subordina le decisioni pubbliche agli imperativi di un’integrazione capitalistica globale che indebolisce gli individui più vulnerabili, e lascia scoperta la prospettiva di una protezione efficace dei diritti sostanziali, quali il diritto alla vita, alla libertà dalla fame e dalla sete, servizi igienici di base, educazione. Riprendendo la decisione assunta dall’assemblea generale dell’Onu dell’8 settembre 2000 nella dichiarazione del millennio, numerosi osservatori chiedono urgentemente la riforma dell’Ecosoc, il Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite, trasformandolo in un vero e proprio Consiglio di sicurezza che abbia competenza sulle crisi ambientali, sociali, biologiche che travagliano il mondo, sulla base di una rappresentanza combinata fra grandi potenze economiche, paesi demograficamente significativi e membri eletti dall’assemblea generale dell’Onu, e con poteri analoghi a quelli attribuiti al Consiglio di sicurezza già esistente. Esso cercherebbe di (ri)costruire su scala globale una prospettiva di insieme che si è fortemente deteriorata e spesso decomposta in quadri settoriali e nazionali. Occorre che la
global governance sia indirizzata non solo verso gli interessi dei paesi ricchi, ma tenga conto dei Paesi in via di sviluppo (PVS): senza di ciò questi svilupperanno grave sfiducia verso i metodi di governance intesi come vincoli imposti dai forti sui deboli.

2. La ‘globalizzazione politica’ e il cammino verso un ‘governo mondiale’
2a. Dei quattro punti appena enunciati mi concentrerò sul primo, che forse più di ogni altro è nodale e mette in luce la responsabilità della politica. Non dimentichiamo che i rapporti politici sono entro larghi limiti una costruzione sociale e non un elemento naturale. La storia della globalizzazione non è meramente economica, non lo è stata nel passato, e la sua vicenda futura ne accentuerà la dimensione politica e non solo economico-finanziario-tecnologica. Palesi sono l’alta velocità di svolgimento dei mercati e dell’economia e la carenza di global governance politica, d’istituzioni politiche multilaterali idonee a generare bene comune per tutti e non vantaggi per pochi, e a distribuire in maniera adeguata i beni pubblici essenziali per ogni uomo.  D’altro canto il sistema delle Nazioni Unite non è o non è più all’altezza della sua Carta in vari ambiti, in primo luogo per la grave difficoltà a far rispettare la proibizione sull’uso discrezionale della forza da parte degli stati membri.
L’attenzione alla politica qui praticata  proviene dal fatto che gli eventi degli ultimi anni hanno svelato anche ai più restii che non possiamo farne a meno: suggerisco che stia prendendo piede un nuovo rilievo della politica, imposto dalla situazione strutturale mondiale, a differenza di quanto si è forse pensato per alcuni lustri, ossia che l’ordine mondiale sarebbe emerso attraverso atti di scambio e di commercio e la diffusione delle conoscenze tecniche, in certo modo all’insegna del “commercio ed economia quanto più possibile, politica quanto meno possibile”. Nessuna società, avanzata o depressa, può fare a meno della politica quale luogo della ricerca dell’interesse generale, delle scelte collettive conseguenti e di difesa dell’esistenza delle singole società. Anzi l’insistenza sull’elemento economico e commerciale produce una disattenzione alle molteplici cause extraeconomiche della violenza e dell’ingiustizia e in generale agli effetti negativi della discrasia fra un’economia tendenzialmente mondiale e una sovranità frazionata in Stati. L’indispensabilità del fattore politico è attestata dalle vicende dell’unione europea, dove si è pensato a lungo che sarebbero stati il mercato e l’economia a dirigere il processo unitario.
2b. La globalizzazione è iniziata all’incirca col XVI secolo, mentre la
governance è per tanti aspetti di là da venire. Chiamo ‘globalizzazione’ l’esistenza di “comunità di destino sovrapposte”, nel senso che siamo connessi gli uni agli altri in maniera crescente nel lavoro, nelle culture, nell’ambiente, nelle comunicazioni, negli scambi commerciali. Viviamo inevitabilmente fianco a fianco[1]. La globalizzazione quale fenomeno multidimensionale e dunque non assimilabile soltanto al momento economico, stimola a rendere effettivi principi universali quale l’uguale rispetto per chiunque, diritti umani, Stato di diritto e democratico-sociale contro prevaricazioni d’ogni genere.
La globalizzazione appare un fenomeno ambivalente per la politica. Mentre introduce  vincoli alle politiche statuali, estende la responsabilità della politica in un duplice senso: si amplia l’area delle decisioni politiche e si ingrandisce la loro portata e incidenza. Spesso si va quasi immediatamente dal locale al globale se consideriamo il riverberarsi di eventi locali a livello globale. D’altro lato esigenze di politica globale comportano il parziale superamento fra interno ed estero. La sfera d’azione della politica è dunque cresciuta, ma in maniera disordinata e senza che esistano sedi e istituzioni planetarie di regolazione e controllo, garanti in ultima istanza dei diritti umani e degli scopi fondamentali della società mondiale in via di faticosissima e contrastata formazione. Per questi scopi politici ultimi non sono sufficienti strutture di
governance regionali e/o continentali, ma appunto mondiali. Tali strutture non sono richieste soltanto dall’agenda dei diritti umani e della pace, ma pure da una vasta serie di problemi sistemici a livello mondiale quali il terrorismo internazionale, il traffico di droga e di armi, il flagello dell’Aids e della malaria, le crescenti disuguaglianze globali.
2c. La globalizzazione esige una
governance globale. Quella che accade faticosamente sotto i nostri occhi, rappresenta qualcosa di più di un semplice sistema di cooperazione interstatuale; appare come un sistema multidimensionale, pluristratificato, con molti attori, ossia come una governance pluralistica e per ora priva di centri unitari sovraordinati. Essa punta o dovrebbe puntare al superamento del concetto di ordine internazionale stabilito nel 1648 dal trattato di Westphalia, che esprimeva un ordine basato sull’ esclusiva sovranità statale entro un territorio delimitato. Dalla sovranità ‘westphaliana’ prese origine la frammentazione del sistema politico mondiale, quale conseguenza dell’assunto che il sistema statale debba assicurare come precondizione della sua esistenza e legittimità la protezione e sicurezza dei suoi membri e in genere solo di essi. Un paradigma ormai incongruo e poroso nel senso che i suoi confini sono costantemente attraversati e contestati da forze, agenzie, istituzioni, gruppi, imprese che si muovono su una scacchiera più ampia che valica i confini nazionali. E’ possibile che entro alcune decine d’anni nasca un mondo di Stati semisovrani nel quale essi non scompariranno, ma dovranno condividere il loro potere con numerosi altri protagonisti non-statali. La sovranità sarà non poco indebolita dal grande e crescente flusso di persone, idee, inquinamenti, beni, posta elettronica, virus, droga, ecc, che metteranno quasi al tappeto uno dei suoi pilastri, ossia la capacità di controllare ciò che attraversa i confini. Stiamo andando verso una nuova situazione della sovranità: una semisovranità o anche una sovranità condizionata, in cui con maggiore urgenza si porrà il problema dei vari livelli di decisione sino a quelli più alti che spesso andranno creati.
2d. Se la
governance politica stenta molto non si può dire che le lacune nel sistema di governance economica siano scarse. Il sistema, sinora dominato da Banca Mondiale, Fondo Monetario Internazionale, Organizzazione per il Commercio Internazionale (WTO) e società multinazionali, non è riuscito a coordinare una robusta crescita economica ed un’equa distribuzione dei suoi frutti ai Paesi in via di sviluppo e alle comunità più povere. Da vari lustri assistiamo ad una salita esplosiva della finanza internazionale, ad una forte deregolamentazione del mercato del lavoro nell’interesse della globalizzazione economica, e ad uno scandaloso neoprotezionismo applicato dai paesi più avanzati. Diminuita è anche la governance globale in rapporto al rispetto ambientale.
Quanto al decisivo snodo politico-giuridico è sotto gli occhi di tutti la profonda crisi di effettività del diritto internazionale e degli organi di mediazione multilaterale dopo gli eventi del 2003. Non mi soffermo sul diritto internazionale se non per dire che in esso, basato su patti e accordi liberamente sottoscritti, risalta per importanza il criterio del
pacta sunt servanda, cardine e presupposto inderogabile di ogni rapporto fra parti contraenti. Chi ha liberamente e consapevolmente sottoscritto accordi e convenzioni ed ha sottoscritto documenti fondamentali come la Carta dell’Onu, è tenuto moralmente e giuridicamente a rispettarli. E’ inoltre giustificato affermare che con la Dichiarazione universale del 1948 e col movimento per i diritti umani al rispetto dei patti si è aggiunto nel diritto internazionale quale suo criterio direttore quello del humana dignitas servanda est, in cui si dà voce e fondamento al diritto internazionale dei diritti umani in via di formazione ed estensione.

3. Nesso tra governance e diritti umani. Diverse visioni dei diritti
Poiché nel XXI secolo il fenomeno della globalizzazione continuerà ad essere dominante, dobbiamo porre l’interrogativo sul nesso fra questa e il processo di realizzazione dei diritti. Secondo vari autori il perseguimento della globalizzazione deve subordinarsi all’imperativo dei diritti umani e al principio di responsabilità per questi ultimi, nonostante la diversità fra i due fenomeni: la globalizzazione (economica) si basa su flessibilità, policentrismo, rapidità, mentre il sistema dei diritti umani ruota intorno a principi non sufficientemente plastici e modificabili.  Indubbiamente i diritti possono essere un formidabile diffusore di unificazione culturale e globalizzazione politica, a patto che i modi in cui vengono interpretati non prendano strade troppo differenti.  In prima battuta sembra che il linguaggio dei diritti costituisca un esperanto compreso da tutti e gradito a tante orecchie. Ma un’attenzione più esercitata indica che parole come dignità, persona, libertà, diritti veicolano significati diversi e non di rado divergenti. La Dichiarazione universale del 1948 fu votata da 58 Paesi, non raccolse voti contrari ma ebbe 8 astensioni (sei paesi del blocco sovietico, Sud Africa, Arabia saudita), un risultato notevole, se si pone mente alla situazione del mondo uscito dalla seconda guerra mondiale. Ancor più sorprendente fu che, a confusione degli scettici, la Dichiarazione, voluta come indicante un ideale morale, divenne uno dei fattori più ispiranti e influenti da allora in avanti. Il movimento è continuato e offre garanzie di continuare ancora a lungo: un motivo in più per analizzare la sua solidità di fondo, messa in questione da differenti interpretazioni dei diritti stessi e dalle divergenti assunzioni sulla persona umana alla quale ineriscono tali diritti, e sul carattere della ‘società buona’ cui tendere. Due sono state e sono tuttora le visioni predominanti, che chiamerò ‘libertaria’ e ‘dignitaria’ nel senso che la prima fa perno sui diritti di libertà del singolo e l’altra sulla dignità dell’uomo. Già non coincidenti all’inizio e in certo modo anticipate alla fine del ‘700 in America e in Francia, le due strade non si sono mai compiutamente congiunte ed anzi sembrano da alcuni decenni entrate in una fase di accentuata differenza. Secondo la giurista Mary Ann Glendon, docente ad Harvard (The Dignitarian Vision of Human Rights under Assault, pro manuscripto) il modo libertario di pensare i diritti,  influenzato dal pensiero inglese di Hobbes e di Locke e da quello americano dei Padri Fondatori (da allora quest’ultima tradizione ha fatto perno specialmente sulla libertà), nutre un buona dose di diffidenza verso tutto ciò che sa di amministrazione e di governo, mentre punta sull’iniziativa individuale. Ciò comporta che il discorso sui diritti assegni una forte priorità a quelli individuali di libertà, di cui si sottostimano i limiti e il rapporto con altri diritti.
La visione dignitaria dei diritti umani, che sembra legarsi alla cultura europea uscita dalla Rivoluzione francese, all’illuminismo di un Kant, all’etica sociale delle Chiese cristiane, concede attenzione non solo alla libertà ma anche all’uguaglianza e alla solidarietà/fraternità. Nello stesso tempo governo politico e amministrazione sono poste in una luce migliore e i diritti individuali sono temperati da limiti e doveri. Il riferimento ultimo all’uomo è diverso nei due casi. Nella tradizione libertaria prevale l’idea di un individuo radicalmente autonomo e capace di autodeterminazione, mentre nell’altro cammino si mette in luce che le persone sono esseri relazionali, non chiusi in un’isola. La corte costituzionale tedesca in una decisione del 1954 sostenne: “L’immagine dell’uomo nella Legge fondamentale non è quella di un individuo isolato e sovrano. La tensione tra individuo e società [è risolta] a favore del coordinamento e dell’interdipendenza con la comunità senza alterare il valore intrinseco della persona”. Dinanzi a queste due linee si evince abbastanza facilmente che la Dichiarazione del 1948 appartiene alla visione dignitaria più che a quella libertaria, a partire da sue espressioni che ricordano la dignità inerente a tutti i membri della famiglia umana e il valore della persona umana (vedi il preambolo e l’art. 1), sino all’art. 16 che si riferisce alla famiglia come ‘nucleo naturale e fondamentale della società’, abilitata ad ottenere come tale protezione dalla società e dallo Stato. Da varie parti si cerca da alcuni decenni di trattare la Dichiarazione del 1948 come una lista da cui si può scegliere a piacere i diritti che meglio  fanno al caso nostro, ossia alla battaglia cui ci siamo votati, privilegiando nettamente i diritti di libertà. Alcuni motivi di questo fenomeno non sono difficili da intendere, per quanto non spieghino tutto: l’appellarsi ai diritti di libertà civili e politici suona come qualcosa di immediatamente percepibile;  nell’epoca del confronto fra blocco americano e blocco sovietico si era particolarmente sensibili al tema totalitario e ai diritti di libertà politica, e così via. Ne è seguito un esito sconcertante, ossia che non poche agenzie culturali, mediatiche e politiche hanno creato un insieme di frammenti iperlibertari strappati con forza dal tessuto unitario della Dichiarazione universale, e proiettati in contesti extraoccidentali dove fanno molto fatica ad attecchire per la ben differente situazione della cultura e delle istituzioni. Nel contempo queste ‘avanguardie libertarie’ hanno cercato di gettare l’oblio o il discredito sul paradigma dignitario e sugli aspetti che più lo connotano, ad es. i tema della solidarietà, giustizia e del carattere naturale della famiglia fondata sul matrimonio tra uomo e donna. Come rispondere a ciò se non ricordando che la Dichiarazione non è una lista di garanzie assolutamente separate l’una dall’altra, di modo che ciascuno a piacere ne estrae quella che al momento gli viene utile? Essa è un quadro di diritti
inalienabili e interconnessi, di modo che nessun diritto può essere assolutizzato e portato all’infinito a spese degli altri, e in specie dei diritti fondamentali. Se i diritti umani sono universali, indivisibili e interdipendenti è impossibile assumerne uno ignorando la sua relazione con gli altri di modo che nessun diritto può essere lasciato fuori e nessuno completamente subordinato ad un altro.  D’altra parte se ogni diritto viene inteso come un assoluto privo di qualsiasi limitazione, l’esito sarà solo un inconciliabile conflitto. Ciò significa che oggi come ieri e domani abbiamo bisogno di una cultura realistica dei diritti umani che ne conservi e ne illustri il valore. Realistico qui significa che i diritti umani sono fondati al meglio in una filosofia a base obiettiva e realistica (parlo del realismo filosofico quale quello di Tommaso d’Aquino e nel  XX secolo di Maritain), che non cede alle sirene del relativismo e del contestualismo secondo cui i diritti umani sarebbero una mera e mutevole invenzione occidentale. Ritengo che i diritti umani siano fondati nella legge morale naturale e che l’uomo li possieda in virtù di essa: proprio per questo spettano ad ognuno e non dipendono dal benvolere o dal capriccio del potere politico fattualmente in vigore in una certa società.

Da tempo la questione dei diritti s’intreccia strettamente con quella di una guida o governance globale multistraficata (politica, economica, sociale, ecc.), che opera attualmente come un meccanismo comprendente un’interazione di governances regionali guidate da una logica prevalentemente economica, ma in taluni casi non insensibili a contemperare quest’ispirazione con la tutela dei diritti fondamentali della persona e con istanze di natura sociale e ambientale. La cooperazione interstatale non basta più, perciò occorre edificare una legittimità internazionale e istituzioni politiche idonee a regolare la globalizzazione, coniugando rispetto dei diritti umani, democrazia, cessione di sovranità statale e governance a livello planetario, nella difficile transizione dal modello dello Stato sovrano ad un nuovo sistema d’organizzazione mondiale.

 Digressione su individuo e persona. I concetti di individuo e di persona risultano diversi. Il personalismo non ha molto a che fare con l’individualismo. Quest’ultimo si appoggia fortemente sulla idea liberale secondo cui le azioni e decisioni di adulti consenzienti, specie nell’area della vita sessuale e del matrimonio, riguardano solo loro, sebbene esista una notevole evidenza empirica degli effetti a catena su altri di tali comportamenti. Ciò comporta inoltre l’atteggiamento di una competizione dividente e il conflitto fra generazioni per l’accaparramento delle risorse piuttosto che l’atteggiamento della solidarietà intergenerazionale. E’ ancora rara la consapevolezza che l’aprire sempre nuove libertà e opportunità agli adulti rischia di penalizzare in maniera pesante le future generazioni. Ora l’individualismo tende a segare i legami fra le generazioni, e qualcosa di simile osservava Tocqueville: “Fra i popoli democratici…il tessuto del tempo è strappato ad ogni momento e la traccia delle generazioni è cancellata. Quelli che sono esistititi prima sono facilmente dimenticati e nessuno dedica un pensiero a quelli che seguiranno”. Nella sua forma radicale l’individualismo rappresenta un principio rischioso per la democrazia, poiché abbandonando le nozioni di persona relazionale e di popolo, ruota attorno alla propensione autocentrata dell’io. Una debolezza della cultura democratica in Occidente consiste nell’essere spesso pilotata da teorici che puntano sull’individuo, i suoi diritti, e sull’idea di contratto quale fatto artificiale su cui costruire regole e socialità. Ciò comporta che la versione liberale attuale della democrazia abbia come scopo ultimo quasi solo la libertà, retoricamente intesa come una forza illimitata ed autosalvifica, l’unica capace da sola di generare progresso, pace, buona società. Questa concezione assolutizzata ed antropologicamente dubbia erompe ad es. nelle recenti posizioni dei neoconservatori americani, per i quali la vera ed unica forza creativa della storia è costituita dalla libertà.

4. Il quadro dell’internazionalismo liberale
Gli sviluppi della Dichiarazione del 1948 e del sistema mondiale dei diritti umani tendono a mutare
il significato dell’autorità politica: da autorità legittimata dal controllo di un territorio ad autorità garante e promotrice di valori e diritti fondamentali, che nessuno Stato può cancellare. Uno sviluppo che trova nella questione dei crimini di guerra un tema il cui rilievo non ha fatto che crescere dopo le decisioni assunte dai tribunali internazionali di Norimberga e di Tokyo alla fine della seconda guerra mondiale. Questi stabilirono che se le leggi dello Stato sono in conflitto con le norme internazionali che proteggono valori umani fondamentali, l’individuo è tenuto a trasgredire le leggi dello Stato.Questi ed altri eventi segnano una tappa nel cammino verso il superamento della classica figura della sovranità westphaliana verso un nuovo ordine che si può chiamare quello della sovranità internazionale liberale: un termine  appropriato nel senso che estende alla sfera internazionale la visione liberale di porre limiti al potere politico e all’attività di governo, e pensa l’ordine internazionale entro il paradigma di un multilateralismo cooperante entro le norme che, regolando lo jus ad bellum e il quadro dei diritti umani, circoscrivono l’uso del potere coercitivo. Esse sostituiscono la sovranità classica con regole internazionali che dichiarano i diritti umani fondamentali e la loro tutela come nuova base per la legittimazione del potere, soprattutto se la tutela viene intesa alla luce delle dichiarazioni, protocolli e convenzioni che sono emersi nel contesto mondiale dal 1945 in avanti. Adottando uno sguardo retrospettivo si scorge la distanza che intercorre fra la concezione classica e statocentrica della sovranità e la situazione attuale in cui emerge timidamente un nuovo schema dei limiti del potere politico. La good governance politica dell’attuale sistema internazionale liberale è stabilito in base all’esistenza di standard di diritti umani e del loro rispetto, e la legittimità dello Stato e dell’autorità politica è in misura crescente misurata in rapporto al grado di tutela dei diritti e all’esistenza di accettabili livelli di democrazia, monitorati da agenzie internazionali. Si intravede qui l’alba di un nuovo ordine costituzionale internazionale, con cambiamenti che trasformano il contenuto e gli obiettivi delle decisioni politiche, nel senso che lo Stato non è più l’unico livello di competenza giuridica e politica. Ciò non significa la fine dello Stato, ma forse la rigorizzazione della logica liberale tesa a delimitarne la importanza e il raggio di azione. Nel sistema della sovranità internazionale liberale non vi è opposizione tra diritto internazionale e regolazione nazionale, ma tentativo plurale di loro regolazione mediante un insieme di istituzioni sovrapposte e talvolta sovraordinate. La sovranità è costretta a rimodellarsi sotto la spinta di una serie di problemi di carattere transnazionale che richiedono una qualche forma di governance regionale e globale. Molti appariscenti fenomeni travalicano lo Stato e a lungo andare possono ridurlo a un guscio vuoto: la globalizzazione del commercio, della finanza, della produzione, della comunicazione, il trasferimento dei sistemi tecnologici e la pervasività della tecnologia, i problemi ecologici e militari che non sembrano risolvibili né entro lo Stato nazionale, né mediante accordi fra Stati sovrani. Stiamo andando verso una “politica interna del mondo” che non può essere gestita coi vecchi metodi. Lo stesso principio di non-ingerenza che ha costituito un cardine della forma-Stato e del diritto internazionale per secoli, è risultato in parte svuotato dalla politica dei diritti umani perseguita negli ultimi decenni. Questi eventi fanno ritenere che la concezione classico-moderna della sovranità come una forma di potere politico indivisibile, perpetua, dominante su un territorio e priva di vincoli, sia in via di superamento nel senso che i sistemi politici nazionali vengono limitati da norme internazionali e creati nuovi livelli di responsabilità e governance. I cambiamenti dell’ultimo cinquantennio sono andati nel senso di delimitare il potere politico, ponendo in crisi la corrispondenza tra territorio, sovranità, spazio politico e democrazia, sotto la spinta di forze che operano su scala continentale e mondiale e che attraversano agevolmente i confini nazionali. Questi mutamenti rimangono tuttavia allo stato incerto e insufficiente. Il nuovo sistema in formazione fatica molto a gestire problemi che concernono tutti e a dare un assetto adeguato a beni comuni fondamentali, quali ad es. quelli che da alcune decine d’anni prendono il nome di “patrimonio comune dell’umanità”, in cui traluce qualcosa dell’idea tipica delle grandi religioni monoteistiche basate sul creazionismo, ossia che i beni della terra e del cosmo sono destinati in uso comune. Si tratta di un tema grandioso, attualmente molto discusso anche in rapporto ai problemi bioetici ed antropologici, e che ha condotto l’Unesco a definire il genoma umano come patrimonio comune dell’umanità. Emergono questioni che richiedono nuovi livelli di cooperazione tra gli Stati, i popoli e settori della società, e la crescita di un nuovo senso di responsabilità transnazionale per i beni comuni globali e gli scopi globali, ma anche sanzioni, mezzi di pressione per indurre i recalcitranti ad adeguarsi.  Su questi aspetti l’ordine internazionale liberale incontra i suoi limiti.

 Gli attori non-statali. Un aspetto parziale ma molto notevole del processo in atto è rappresentato dagli attori non-statali e dal loro inserimento con diritti e doveri nell’ordine internazionale in formazione, almeno per il fatto che le loro azioni hanno conseguenze sul godimento dei diritti di tutti. Fra i principali attori non statali si annoverano, oltre alle grandi istituzioni finanziarie internazionali quali il Fondo monetario internazionale, la Banca Mondiale, le società multinazionali il cui potere cresce velocemente seguendo la globalizzazione e che proprio per questo possono esercitare un’azione positiva o negativa sui diritti dell’uomo, ma che ma che sinora rimangono soggetti privati non direttamente vincolati dalle norme sui diritti umani. Innovative proposte suggeriscono che occorra che la governance inerente a queste grandi espressioni sia posta nella prospettiva dei diritti umani, e non viceversa i diritti nella prospettiva delle esigenze di questa o quella posizione di governance. Sono i diritti a dare fondamento alla governance e non viceversa, mentre accade che le grandi istituzioni finanziarie e probabilmente le multinazionali preferiscano specifiche politiche di governance a politiche fondate sui diritti umani. “Organizzazioni quali il Fondo monetario internazionale sviluppano politiche in materia di good governance, ma non in materia di diritti umani”[2]. Occorre mutare il quadro, assegnando riconoscimento, il che comporta ovviamente responsabilità e doveri, ai vari attori collocati al di fuori della schema statale. Si tratta di gettare un ponte tra il diritto internazionale economico (lex mercatoria) e norme dei diritti umani. E’ saggio riconoscere i progressi compiuti nel campo dell’elaborazione normativa sui diritti, aggiungendo però che il nervo scoperto del sistema è rappresentato dal controllo internazionale sull’effettivo rispetto delle carte sui diritti, un campo in cui il monitoraggio non ha sinora dato risultati soddisfacenti. Uno dei motivi del risultato è che il ‘fronte della battaglia’ è sin troppo vasto per cui l’efficacia del procedimento si indebolisce: in effetti le prospettive sui diritti nel XXI secolo sono alquanto preoccupanti e tangibile il rischio di nuove esplosioni di violenza a livello locale e internazionale[3]. Forse la via da seguire sta nel concentrare l’attenzione su pochi diritti fondamentali (alla vita, a non essere torturato, al cibo, al lavoro, a non essere discriminato, ecc.), tali da poter anche essere soggetti ad efficaci meccanismi di supervisione, che prevedano la punizione dei devianti e, nei casi di gravi violazioni e atrocità su larga scala, il ricorso a tribunali penali internazionali e all’uso della forza. Dietro questa posizione sta l’assunto che i diritti umani siano ormai un bonum commune humanitatis da salvaguardare e promuovere, e tale da richiedere un meccanismo collettivo coercitivo per reagire a gravi violazioni dei diritti. Spetterebbe al Consiglio di sicurezza il prendere tali misure utilizzando sotto la propria regia le forze armate degli stati membri.

5. La questione della pace e l’autorità politica mondiale. Oltre l’internazionalismo liberale verso il ‘cosmopolitismo’
I fattori sinora richiamati fanno da corona alla domanda vitale: la guida
politica globale che ci è necessaria deve muoversi entro un quadro di internazionalismo liberale che pone limiti al potere, o entro un quadro cosmopolitico che punta alla formazione di una società mondiale e alle corrispondenti autorità politiche? La differenza tra internazionalismo e cosmopolitismo o planetarismo consiste in un carattere strutturale: essere cioè pluralistica e al massimo confederale la struttura dell’autorità politica nel primo caso, disposta secondo sussidiarietà e federale nell’altro[4]. E se vale la seconda alternativa, quale tipo di cosmopolitismo: quello kantiano esposto in Per la pace perpetua. Progetto filosofico (1795) o quello maritainiano di L’uomo e lo Stato (1951)?  Per rispondere prendiamo avvio da alcune considerazioni. Successivamente prenderemo in esame le intuizioni sulla globalizzazione politica, la pace e la guerra dell’enciclica Pacem in terris (11 aprile 1963), un documento fondamentale della filosofia pubblica del XX secolo[5].

Rigidità e resistenze del sistema attuale. Il paradigma ‘hobbesiano’ basato sulla sovranità, il ricorso alla forza, il potere, ritenuti capaci di generare unità, non funziona poiché non ci protegge dal male politico effettivo e dalla guerra di tutti contro tutti, per combattere e oltrepassare i quali era sorto all’inizio della modernità. Non pare funzionare neanche dal punto di vista della scuola del realismo politico, intesa come “la machiavelliana e hobbesiana consapevolezza che la dialettica di conflitto, rischio e protezione definisce nell’essenziale la natura funzionale della politica”[6],  perché l’organizzazione del mondo in Stati non riesce a offrire alcuna universale protezione e in tal modo fallisce il suo scopo. D’altra parte l’ottenimento della sicurezza, cuore centrale dell’idea di Stato Leviatano concepito da Hobbes, può essere raggiunta oggi in maniera reale solo se gli Stati si uniscono e mettono in comune risorse, tecnologia, intelligence, autorità. Il terrorismo internazionale e le ‘guerre asimmetriche’ mostrano che essi non hanno più il monopolio della forza; neppure l’attuale superpotenza può fare da sola. Abbiamo appena detto che gli Stati e le relative società nazionali non possono più essere considerati mondi quasi separati con scarsa comunicazione, ma questa evidenza si scontra con la resistenza del potere politico a ripensarsi e a riconfigurarsi. Molti Stati assumono irrealisticamente di detenere una piena sovranità su quanto accade entro il loro territorio, nonostante l’inserimento in reti di governance globale e regionale che intervengono al loro interno. La globalizzazione, anche soltanto economica e tecnologica, è accompagnata da un addolcimento o rilassamento del nesso fra sovranità, territorialità e potere politico, che comporta una pluralità di attori, di poteri politici e di livelli di coordinamento con reti di tipo transgovernativo (ad es. le banche centrali) e transnazionali (imprese multinazionali).

La globalizzazione politica e la Pacem in terris. La globalizzazione politica venne introdotta e studiata con anticipo dalla Pacem in terris. L’enciclica, sebbene non usasse i termini di globalità e di globalizzazione, divenuti di uso comune più tardi, guardava verso la famiglia umana, la sua globalità di natura e di destino, e chiedeva un’azione planetaria per la pace e i diritti ad opera di poteri pubblici globali in un processo di mondializzazione politica assolutamente necessario, di cui l’Onu è solo una tappa. Mentre la globalizzazione è un processo, la globalità indica un dato umano essenziale, ossia che tutti apparteniamo all’umanità, che l’umanità è di per sé globalizzata poiché tutti insieme formiamo lo stesso genere umano. Dobbiamo costruire attraverso un’intelligente globalizzazione quella globalità che siamo per dato di natura e di origine; e possiamo criticare certi aspetti dell’attuale processo di globalizzazione proprio a partire dalla globalità quale carattere originario dell’essere uomini, in ugual modo appartenenti all’umanità. In proposito lo scopo politico supremo è la globalizzazione politica, ossia la costruzione di una società politica grande quanto il mondo, guidata da un’autorità politica di pari livello secondo le regole della giustizia, della solidarietà e della pace. E’ la strada cui guardano la Dottrina sociale della Chiesa (si pensi nel XX secolo al magistero di pontefici come Benedetto XV, Pio XII, Giovanni XXIII, Paolo VI, Giovanni Paolo II) e testi come L’uomo e lo Stato di Maritain. Una strada forse più compiuta di quella del globalismo giuridico neokantiano (Kelsen, Bobbio, Habermas).  La prima linea assegna al diritto un notevole peso, ma ritiene che la leva fondamentale debba passare per il gioco reciproco di autorità e bene comune: si tratta di concetti vitali e decisivi per l’intera sfera politica, per quanto da tempo negletti e spesso totalmente assenti negli sviluppi scientifici che concernono l’obiettivo della globalizzazione e della pace mondiale, col risultato di recare un grave danno alle relative teorie, sino a raggiungere la condizione di un vero e proprio fallimento scientifico[7]. Questa considerazione assume il massimo peso in rapporto al concetto cardinale dell’autorità (fra cui quella politica), congedato da tanto pensiero politico dell’ultimo mezzo secolo (ma la sua crisi è più antica) con una cedevolezza e inconsapevolezza che lasciano sgomenti.
Su quest’ultimo tema mi limito a segnalare che il compito primordiale e insostituibile dell’
auctoritas e dell’auctor include il momento del ‘dare inizio’ all’azione altrui, quello instauratore del condere urbem,  quello dell’accrescere quanto è stato iniziato (segnalo che la radice di auct-oritas è la stessa del verbo augeo, auct-um che significa ac-crescere). In tal senso l’autorità è una funzione sociale onnipresente nella vita collettiva di qualsiasi ordine, di cui non possiamo fare a meno pena l’incomprensione di quanto vi accade. Appare perciò un atto inconsulto ignorarla o anche confonderla puramente e semplicemente col nudo potere di fatto, un’identificazione oggi molto diffusa. Ora il compito dell’autorità politica non è provvisorio, temporaneo e surrogabile, ma inerente e permanente, e una buona filosofia politica ha il dovere di prender coscienza di ciò[8].
Non aderendo al segnalato oblio, la parte IV dell’enciclica Pacem in terris (“Rapporti degli esseri umani e delle comunità politiche con la comunità mondiale”) è in grado di propugnare con lucidità di analisi un nuovo ordine mondiale, richiesto dalla strutturale insufficienza delle autorità pubbliche oggi esistenti in rapporto ai loro compiti. Per intendere questi aspetti, dobbiamo analizzare i termini impiegati dall’enciclica per trasmettere l’idea di un’organizzazione soprastatuale del mondo, ossia di poteri pubblici aventi ampiezza, strutture e mezzi a dimensione mondiale, resa necessaria dall’esistenza di un bene comune universale e in special modo dalla sicurezza e dalla pace mondiale.
Rileggiamo i passaggi decisivi del testo. “I Poteri pubblici delle singole Comunità politiche, posti come sono su un piede di uguaglianza giuridica fra essi, per quanto moltiplichino i loro incontri e acuiscano la loro ingegnosità nell’elaborare nuovi strumenti giuridici, non sono più in grado di affrontare e risolvere gli accennati problemi adeguatamente; e ciò non tanto per mancanza di buona volontà o di iniziativa, ma
a motivo di una loro deficienza strutturale. Si può dunque affermare che sul terreno storico è venuta meno la rispondenza fra l’attuale organizzazione e il rispettivo funzionamento del principio autoritario operante su piano mondiale e le esigenze obiettive del bene comune universale… Il bene comune universale pone ora problemi a dimensioni mondiali che non possono essere adeguatamente affrontati e risolti che ad opera di Poteri pubblici aventi ampiezza, strutture e mezzi delle stesse proporzioni; di poteri pubblici cioè che siano in grado di operare in modo efficiente su piano mondiale. Lo stesso ordine morale quindi domanda che tali Poteri vengano istituiti” (§§ 134, 135, 137). Quale possibile corollario si trae che il diritto internazionale non può essere basato su patti bilaterali fra Stati sovrani, dove contrattualisticamente finisce per prevalere la mano più forte. Occorre piuttosto sostituire all'idea bilaterale quella  multilaterale in cui minore è il rischio che prevalga  il più potente.
La linea di pensiero cui ci colleghiamo non trascura il rilievo del criterio di sussidiarietà per la strutturazione a più livelli dell’autorità e per l’ottenimento dello scopo della pace e dell’interesse generale, né ritiene con i ‘realisti’ che la funzione fondamentale e in certo modo unica del sistema politico e dell’ordinamento giuridico sia produrre sicurezza e minimizzare la paura. La visione non solo di una società civile globalizzata a livello economico e informatico, ma di una società politica mondiale è resa difficile dall’attuale esteso oblio dei due nuclei fondamentali del politico appena richiamati (autorità e bene comune), dimenticati in vari autori, a testimonianza che essi pensano la strada verso l’ordine mondiale quasi solo con le idee hobbesiane del potere supremo, del governo supremo, della forza suprema e del loro monopolio, oppure entro i migliori ma pur sempre insufficienti paradigmi dell’internazionalismo liberale.
Se non mi inganno D. Held procede oltre tali schemi per avvicinarsi al tema di un governo/autorità politica mondiale, seppure forse non con la stessa chiarezza e lungimiranza della Pacem in terris: “A lungo termine, la democrazia globale deve includere lo sviluppo sia di un’autorità politica indipendente, sia di una capacità amministrativa a livello regionale e globale. Tutto ciò di per sé non richiederebbe una diminuzione del potere e della capacità degli Stati in tutto il pianeta. Piuttosto mirerebbe a consolidare e sviluppare istituzioni politiche a livello regionale e globale come integrazione di quelle che operano a livello dello Stato. Questa concezione della politica si basa sul riconoscimento della persistente importanza degli Stati nazionali, pur sostenendo che le questioni di portata più ampia e più globale vanno affrontate ad altri stadi di governance[9]. Alcune proposte avanzate per procedere in tale cammino riguardano referendum generali, una rete di forum democratici, l’idea di una nuova cittadinanza, non più basata sull’esclusiva appartenenza ad una comunità territoriale, ma su regole e principi generali.

6. Commiato
1) La letteratura sulla globalizzazione e la governance è immensa, e da me conosciuta per quel tanto che mi autorizza a dire che notevoli problemi filosofici, spesso dati per risolti o al contrario negletti, la innervano. Non di rado tale letteratura affastella problemi e soluzioni in una maniera disordinata che non consente al lettore frettoloso di percepire le sfide intellettuali e politiche implicate e le latenti contraddizioni implicate. Abbiamo assunto che tre siano le prospettive irrinunciabili per una valida guida globale: rispetto ed estensione dei diritti umani; istituzioni planetarie responsabili verso essi e il bene comune della società mondiale; democrazia deliberativo-partecipativa[10]; e ravvisato nel personalismo egualitario e nell’assioma Dignitas humana servanda est il primo principio di un ordine politico nuovo, che vada oltre la sovranità moderna degli Stati. Il personalismo egualitario dà voce all’idea che le unità fondamentali di rilevanza ontologica, morale e politica sono le persone, portatrici di eguale valore ed eguale dignità, e non gli Stati o altre forme di associazione umana.

2) Per salvare e incrementare l’eredità moderna di libertà, giustizia, democrazia dobbiamo (ri)costruire su scala globale il quadro giuridico e politico che si è decomposto in nazionalismi, dottrine nazionali della sicurezza, dinamiche bilaterali. Non vi è in ciò alcuna illusione deterministica come se la ricostruzione razionale del mondo fosse a portata di mano, poiché essa è lontana e molto ardua. Anche dinanzi a estesi fenomeni di globalizzazione come gli attuali ci si può chiedere se il suo processo stia aumentando o diminuendo gli universali.

3) L’edificazione di una società politica grande quanto il mondo con le sue reti di organismi nazionali, internazionali, transnazionali, pone una delicata domanda: l’obiettivo ultimo è la pace in sicurezza o sono i diritti umani; oppure è possibile trovare un’adeguata armonia fra i due scopi? Essi non coincidono che in parte, poiché per ottenere il rispetto dei diritti umani può essere necessario ricorre alla forza, ai cd. ‘interventi umanitari’. Riferendosi alla globalizzazione e allo sviluppo, l’attuale segretario generale dell’Onu ha sostenuto: “Il perseguimento dello sviluppo, il coinvolgimento nella globalizzazione e la gestione del cambiamento devono tutti cedere di fronte agli imperativi dei diritti umani, e non può accadere l’opposto” (Kofi Annan, UN Doc A/54/1, 1999, § 275). Se oltre questo quadro il fine dei diritti umani venisse sovraordinato a quello della pace, si renderebbe forse necessaria una nuova Carta dell’Onu[11].

Vittorio Possenti


1 Cfr. D. Held, Governare la globalizzazione, Il Mulino, Bologna 2005, p. 7.
[2] Ph. Alston in Ph. Alston e A. Cassese, Ripensare i diritti umani nel XXI secolo, EGA, Torino 2004, p. 77
[3] Cfr. A. Cassese, “Ripensare i diritti umani. Quali prospettive per il nuovo secolo?”, in  Ph. Alston e A. Cassese,  p. 84.
[4] Secondo U. Beck l’approccio cosmopolitico significa che in un mondo di crisi globali e di pericoli generati dalla civiltà le vecchie distinzioni tra dentro e fuori, nazionale e internazionale, noi e gli altri perdono il loro carattere vincolante e che per sopravvivere vi è bisogno di un nuovo realismo politico, cfr. Lo sguardo cosmopolita, Carocci, Roma 2005.
[5] Un serrato confronto tra la linea kantiana e neokantiana (Kelsen, Habermas) della pace attraverso il diritto e quella della pace attraverso la politica (Maritain, Sturzo, Pacem in terris) è svolto in V. Possenti, “Sovranità, pace, guerra. Considerazioni sul globalismo politico”, Teoria politica, n. 1, 2006, pp. 57-79.
[6] D. Zolo, Cosmopolis. La prospettiva del governo mondiale, Feltrinelli, Milano 1995, p. 105.
[7] Sui concetti di bene comune e di autorità cfr. V. Possenti, Le società liberali al bivio. Lineamenti di filosofia della società, Marietti, Genova 1991, e Id., L’azione umana, Città Nuova, Roma 2003.
[8] Questi aspetti sono sviluppati nel mio saggio citato alla nota (5).
[9] D. Held, Governare la globalizzazione, p. 147. In maniera ancora più esplicita osserva Cassese: “Vorrei sottolineare che è questo lo scoglio [l’essere cioè la comunità internazionale una comunità anarchica che non ha né corti, né parlamenti, né prigioni] contro il quale chi si occupa di relazioni internazionali si scontra continuamente. Finché gli Stati non limiteranno drasticamente la loro sovranità, finché non si riuscirà a creare un’autorità sovraordinata e centralizzata (ma operante secondo regole democratiche), non si potrà essere certi di assicurare un minimo di rispetto universale per la dignità umana”, I diritti umani oggi, Laterza, Roma-Bari 2005, p. 233 s.
[10] Dal lato dell’Onu occorre aumentarne la governance e la sua legittimazione democratica, forse istituendo una seconda assemblea dove siedano rappresentanze della società civile mondiale in formazione (Ong, Chiese, movimenti), e facendo rientrare nel sistema ONU gli organismi BM, FMI, WTO. Occorre passare ad una global governance basata su cooperazione e condivisione della ‘sovranità’. Oggi la distribuzione del potere politico mondiale è in mani oligarchiche, il piccolo gruppo del G7 o G8. Questi gruppi pur perseguendo interessi fondamentali, sono privi di legittimazione democratica per investirsi di una global governance. Possono ragionare in tali termini solo istituzioni che siano state scelte con meccanismi di elezione e controllo democratici.
[11] “…benché il rispetto dei diritti umani costituisca uno degli obiettivi principali dell’Organizzazione (insieme alla pace e all’autodeterminazione dei popoli), la Carta dà maggior peso alla finalità della pace, fino al punto di proibire la violazione della pace e della sicurezza internazionale anche quando dovessero risultare necessarie allo scopo di garantire il rispetto dei diritti umani”, A. Cassese, “Ripensare i diritti umani. Quali prospettive per il nuovo secolo?”,  p. 104.